于长革
2022年，面对复杂严峻的国际国内形势，财政政策持续发力，超预期减税退税降费和保持必要支出强度，为稳定宏观经济大盘作出了积极贡献。但与此同时，大规模减收增支导致财政收支矛盾不断加剧，财政可持续性有所下降。2023年，财政稳增长任务依然繁重，切实需要按照中央经济工作会议部署，积极财政政策在加力提效的同时，要兼顾当前和长远，高度重视并严格防范财政风险，筑牢风险防控制度的机制，不断增强财政可持续性。
2022年财政运行基本情况
(资料图片)
2022年，疫情冲击超过预期，经济下行压力加大，楼市、土地市场低迷，叠加超过4万亿元退税减税缓税降费一揽子政策实施等因素影响，财政收入有所下滑，财政支出较快增长，全年收支平衡压力进一步加大。
从收入端来看，“两本预算”（一般公共预算和政府性基金预算）执行情况呈现出分化的特点。一般公共预算收入与经济运行情况基本一致，呈现出“先增—再减—后反弹”的V型走势。2022年，全国一般公共预算收入203703亿元，比上年增长0.6%，扣除留抵退税因素后增长9.1%，收入下滑明显。其中，除经济下行因素外，仅大规模留抵退税和减免税政策，就导致国内增值税和车辆购置税大幅减收，同比分别下降了23.3、31.9个百分点。分级次看，中央一般公共预算收入94885亿元，比上年增长3.8%，扣除留抵退税因素后增长13.1%；地方一般公共预算本级收入108818亿元，比上年下降2.1%，扣除留抵退税因素后增长5.9%。
从支出端来看，2022年全国一般公共预算支出260609亿元，比上年增长6.1%；全国政府性基金预算支出110583亿元，比上年下降2.5%，保持了必要的财政支出强度，财政政策的扩张力度有所上升。地方各级政府从严从紧，把更多财政资源腾出来，用于改善基本民生和支持市场主体发展，切实做到节用为民。在各级各部门的共同努力下，民生等重点领域支出得到有力保障。其中，教育支出比上年同期增长5.5%，科学技术支出增长3.8%，社会保障和就业支出增长8.1%，卫生健康支出增长17.8%，交通运输支出增长5.3%，农林水支出增长2.3%。
2022年，受大规模减收增支因素影响，财政收支矛盾日益突出，财政可持续性面临挑战。一是税收负增长依赖非税收入弥补，一般公共预算收入质量下降。二是财政支出刚性增长，民生等重点支出保障难度加大。三是地方债还本付息压力突出。
紧平衡下提升财政可持续性的改革路径
2023年，为加快推动经济运行整体好转，财政仍需担负重要的稳增长责任，积极财政政策需要加力提效，保持必要的财政支出强度。为化解持续加大的财政平衡压力，提高财政可持续性，财政改革需再担大任，通过一系列实质性的配套改革防控和化解财政运行中的矛盾和风险，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。
一是强化财政资源统筹，增强国家重大战略任务财力保障。下一阶段，要继续加强政府预算体系的统筹，进一步探索一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算之间的有机衔接制度。对于收入较稳定的政府性基金，要及时纳入一般公共预算管理；国有资本经营预算应将更多的收入转入一般公共预算，与社会保险基金预算的资金联系必须通过一般公共预算进行，保证财政资源的真正统筹配置。健全财政性资源的统筹管理，将所有财政性资源，逐步创造条件，适时全部纳入财政统筹管理的范围，促进资源的统筹使用。
二是优化财政支出结构，提高财政资源配置效率。坚持有保有压，从严控制一般性支出，加强“三公”经费预算管理，努力降低行政运行成本。进一步加大存量调整力度，重点针对当前存在的财政支出结构固化问题精准发力，坚决取消不合理支出和无绩效支出，切实将该减的项目减下来，集中财力保障科技攻关、乡村振兴、生态环保、基本民生、区域协调等重点领域投入，支持补短板、强弱项、固底板、扬优势。
三是切实“开好前门”“堵牢后门”，严格防范地方政府债务风险。一方面，适应稳增长的需要，切实“开好前门”，合理安排赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度的财政支出强度。综合考量，今年的年度赤字率可考虑提高到3%左右，新增专项债规模仍应确定为3.65万亿元左右为宜，适量扩大专项债券资金投向领域和用做资本金范围，持续形成实物工作量和投资拉动力，确保政府投资力度不减。另一方面，要严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，加快推进地方政府融资平台转型，硬化预算约束，在稳妥化解隐性债务存量的同时，严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子，牢牢守住不发生系统性风险底线。
四是最大限度下沉财力，兜牢兜实“三保”底线。鉴于近年来地方财政困难的现实情况，中央财政要继续加大对地方的转移支付力度，提高地方财力保障水平。进一步完善财政资金直达机制，促进转移支付资金规范高效使用。要特别关注那些财力较为短缺的地区，通过加大转移支付力度，推动财力下沉，做好基层“三保”工作，确保基层财政安全平稳运行。
（作者系中国财政科学研究院研究员）